Dados do Trabalho

Título

PERSPECTIVAS DO MARCO REGULATORIO DAS RODOVIAS FEDERAIS CONCEDIDAS

Resumo

No presente trabalho se avalia o atual marco regulatório relativo ao mercado de transporte rodoviário, erigido sobre os contratos de concessão firmados, quanto às suas idiossincrasias e desatualização. Analisado o contexto, vislumbra-se o encaminhamento de nova regulamentação, centrada em parâmetros de regulação responsiva, que venham a trazer respostas mais assertivas aos stakeholders dessa indústria, por meio do estabelecimento das regras gerais aplicáveis aos contratos públicos, de forma a estabilizar o conceito de concessão rodoviária federal, trazer fôlego para a gestão pública e assegurar a melhoria dos serviços para os usuários.

Palavras Chave

Infraestrutura rodoviária. Serviços Rodoviários. Marco Regulatório. Regulação Responsiva.

Introdução/Objetivos

Quase vinte anos após o início do programa de concessões de rodovias federais e celebrados mais de 22 contratos a ausência de um marco regulatório centralizado é bastante sentida. Sob esse argumento, a ANTT vem trabalhando na proposta de Regulamento da Concessões Rodoviárias em que se espera agregar a indicada padronização em norma coerente com as melhores práticas regulamentares.
Assim, para abordar o tema, inicialmente será lançado o olhar sobre o mercado de transporte rodoviário, configurando a indústria montada em torno da infraestrutura. Em seguida é feito esboço do atual cenário regulatório para demonstrar a necessidade de revisão e criação de um marco regulamentar sólido que consolide as regras gerais setoriais, mostrando as bases teóricas que devem alicerçar este novo marco regulatório a ser construído.

Metodologia

O presente artigo segue o método de abordagem descritivo e lógico-indutivo. Desta forma, partiu-se da descrição do mercado de transporte rodoviário vigente, para inquirir o arcabouço normativo estabelecido. Neste curso, verifica-se a possibilidade de melhoria de conformação pragmática desse cenário normativo à teoria esposada, no intuito de torná-lo mais pertinente com a realidade da gestão regulatória estabelecida. A reprodução total ou parcial do presente trabalho é permitida, desde que citada a fonte.

Resultados e Discussão

As rodovias federais são subsistemas do Sistema Federal de Viação e configuram bem público federal, sujeito à competência legislativa da União. Desse subsistema decorre a infraestrutura rodoviária, indústria gestora do ativo que supre o mercado de forma única, sem viabilidade de concorrentes. Para funcionar, essa indústria necessita de um conjunto significativo de investimentos, em condições de segurança e conforto, em especial da captação contínua de obras e serviços que se materializa na entrega das melhorias estruturais e no oferecimento da gestão operacional.
Neste sentido, a regulamentação setorial deve ter por foco justamente a efetivação deste conjunto de investimentos, visando, ao final, um serviço adequado aos usuários, mas sem perder de vista os custos a estes alocados.
No Brasil, desde o início do século passado incidiam políticas públicas para a alocação de recursos para a infraestrutura rodoviária. Entretanto, somente mais de setenta anos após a implantação desse modelo de transportes no país, se inicia a celebração de diversas parcerias entre o capital privado e as instituições prestadoras de serviços públicos, para a captação de significativos recursos, em um movimento de desestatização, conduzidos pelo Plano Nacional de Desestatização (PND), com a criação do Programa de Concessões de Rodovias Federais (PROCROFE). Contudo, jamais se traçaram as linhas gerais da política pública das outorgas indicando os motivos para a escolha das infraestruturas. Assim, apesar da evolução administrativa em torno das políticas de serviços públicos de transportes não houve uma renovação neste campo no âmbito das outorgas de rodovias. Dessa forma, a leva inicial de desestatizações de ativos, ocorrida entre 1994 e 1996, (cinco pujantes rodovias federais), não foi alicerçada em arcabouço regulamentar robusto, o que obrigou o entabulamento de contratos de concessão muito densos, contendo inclusive regras procedimentais para o seu funcionamento. Ressalte-se que a agência reguladora setorial só viria a ser criada mais de sete anos após esta primeira etapa de concessões.
A partir do início de seus trabalhos, a ANTT então passa a dispor suas ordenações, bastante limitada pelo rol amplo de obrigações contidas nos contratos de concessão. E pela ausência de um arcabouço legislativo e regulamentar mais expressivo ao tempo das primeiras concessões, restou cogente trazer para os contratos de concessão um conteúdo ubíquo. A realidade posta gerou acomodação regulamentar em torno do tema das rodovias, que se restringiu, no âmbito regulamentar, praticamente a exigir certos padrões de apresentação de projetos e entrega de obras. A cada rodada há, por certo, aprimoramento dos instrumentos, com atualizações importantes e positivos avanços. Contudo, há também um passivo perverso: é praticamente um novo modelo de gestão pública, para fiscalização, sansão e supervisão das obrigações por rodada. A diversidade de procedimentos gera aumento de custos administrativos, dado que a gestão se torna mais complexa. Isso ainda corrobora para tratamento não equânime entre concessionários e usuários e tem como consequências as dificuldades de se cobrar melhores serviços e assegurar plenamente os direitos dos usuários.
Partindo desse paradigma, a ANTT optou pela elaboração de um marco regulatório único que, respeitando as obrigações contratuais firmadas, seja feito por meio de regulamentação orientada para: atualização, aprimoramento e incremento horizontal para todo o setor; utilização de mecanismos de incentivos; redução do custo regulatório, de transação e a desburocratização de procedimentos; implementação de política de desenvolvimento de uso de sistemas e dados; e implantação de mecanismos de fiscalização mais eficazes.
A proposta da ANTT é de promover uma reforma regulatória das concessões rodoviárias federais que venha a consolidar as regras das concessões, em alto nível, e deixar para o termo contratual estritamente os elementos de caracterização e pertinência específicas aos ativos federais outorgados. O entendimento é que esse modelo regulatório possa ser mais transparente, dinâmico, horizontal, dialogado e estruturante.
Neste ínterim, importante destacar a relevância da abertura ao diálogo com as partes interessadas por meio dos mecanismos de participação social e das análises de impacto regulatório que dão aos atos normativos maior credibilidade e provável maior eficácia. Também faz parte do escopo desse novo modelo o estabelecimento de cláusulas de revisão obrigatória, com previsões de apresentação de estudos com detalhamento do impacto causado pela norma, reforçando o conceito de realização de Análise de Resultado Regulatório (ARR).
O princípio básico a ser perseguido é que esta regulação deverá estar atenta à cultura, conduta e contexto do mercado atual. Neste sentido, e no intuito de que ela possa incentivar os regulador, deverá se apoiar nas ideias de KHALFALLAH (2013) que advoga a necessidade de encontrar equilíbrio adequado entre os objetivos de inovação e os objetivos de eficiência, garantindo a sustentabilidade financeira da empresa no longo prazo. Outro ponto busca-se, inspirado na Pirâmide de Estratégias Regulatórias proposta por AIRES e BRAITHWAITE (1992), ampla colaboração com o setor regulado, com vistas à redução de assimetria de informação, mas também com outros partícipes do mercado, inclusive por meio de estratégias de tripartismo, valorizando ou desenvolvendo estratégias regulatórias tais como Self-Regulation; Enforcerd Self-Regulation, além das abordagens regulatórias tradicionais de Command Regulation with or without discrecionary punishment. Outro desenho necessário a ser apresentado no Regulamento de Concessões Rodoviárias são as práticas de incentivo, cujo objetivo é o encorajamento de comportamentos positivos do regulado. Por outro lado, entende-se que à medida em que é incentivada a cooperação pelo desenvolvimento de estratégias regulatórias que aproximem o regulador do regulado, cresce o risco da “captura” regulatória, daí a necessidade de envolvimento de grupos de interesse público no processo de regulação.
Outro ponto importante a ser destacado é que a regulação responsiva almejada na elaboração do Regulamento de Concessões Rodoviárias é uma regulação sob medida. Nesse modelo de regulação, os reguladores ouvem aqueles que estão regulando e escolhem um curso de ação para corrigir a deficiência que eles estão observando. Para isso, é necessário que o regulador adote estratégia diferenciada de aplicação, com base no comportamento e histórico dos negócios com os quais lidam, devendo, dessa forma, as ações de fiscalização devem ser moduladas dependendo do perfil e comportamento de empresas específicas, com base nas atitudes que os dados apontam. Por conseguinte, as ações dos reguladores devem ir se adaptando à medida que os riscos e os custos de cumprimento do caso concreto se apresentarem, bem como à boa fé das empresas reguladas. A regulação responsiva se caracteriza então pelo uso da persuasão como ferramenta regulatória primeira, todavia punição não deixa de existir, mas deixa de possuir lugar de destaque como instrumento para evitar que os agentes descumpram as regras estabelecidas.
São as bases teóricas que devem se assentar o regulamento das concessões rodoviárias no que tange a questão da fiscalização e sanção. Todavia, outros importantes elementos responsivos também devem ser considerados tais como capacitação, informação, diálogo, dentre outras. Essa agregação, orientada pela teoria da responsividade, tende a viabilizar um novo vigor ao setor, bem como prepará-lo para as concessões vindouras.

Conclusão

O presente artigo teve por escopo posicionar o atual cenário regulatório das rodovias federais concedidas, para explicar como se chegou ao corrente momento e qual a orientação que se coloca para o futuro cenário normativo. Reconhecido que as rodovias federais são o principal ativo a viabilizar a movimentação de pessoas e cargas, essencial que o Estado esteja pronto para dar continuidade ao programa de concessões, pelo qual se assegura investimentos suficientes para manutenção e aprimoramento destas infraestruturas.
É se de reconhecer que o grande desafio da Agência setorial para este mercado está em racionalizar a sua regulamentação, com o fim de viabilizar mais segurança, fluidez e trafegabilidade nas vias, associado à inovação tecnológica inerente. Neste ponto, conforme orientação do Governo Federal inclusive, se coloca a teoria da regulação responsiva, para mudar a tradicional dinâmica monotônica do comando e controle e revelar que há outras formas de relacionamento entre regulador e regulado que materializam o compliance normativo e contratual de forma mais efetiva.
Para tanto, identificados os temas gerais atinentes às concessões rodoviárias federais, nas normas e nos contratos vigentes, que podem ser objeto desta ação regulatória, é de se estabelecer estratégia para criar os incentivos e os mecanismos de penalização consensual, respeitando-se os contratos vigentes e abrindo a possibilidade de os concessionários aderirem a modelo regulatório mais alinhado com a produção industrial deste setor.

Referências Bibliográficas

AYRES, I.; BRAITHWAITE, J. Responsive Regulation: transcending the deregulation debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.
KHALFALLAH, Haikel. An assessment of Incentive Regulation in electricity networks: The story so far. 2013. Disponível em https://ideas.repec.org/p/hal/wpaper/halshs-00931301.html. Acesso em: 14 de maio de 2021.