Dados do Trabalho

Título

PROPOSTA DE ANALISE REGULATORIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO MERCADO DE BIOMETANO

Resumo

O problema regulatório identificado surge da necessidade de assegurar o acesso do biometano ao mercado de gás por meio do transporte dutoviário, possibilitando ganhos ambientais, sociais e econômicos a diversos setores e a toda sociedade. É, portanto, objeto deste artigo apresentar medidas para o desenvolvimento do mercado de biometano no Brasil, em observância às boas práticas regulatórias, ao atual nível de desenvolvimento dos mercados nos diferentes Estados do país, à regulação do mercado de gás natural e às discussões e expectativas que permeiam o planejamento energético e o novo mercado de gás. Para tanto, é realizada uma Análise de Impacto Regulatório que identifica e detalha as principais alternativas necessárias para a regulação da distribuição de biometano no país. Para tanto, é utilizada a metodologia do Five-case Model conjugada a uma análise sistemática de impacto e risco, sobre três principais aspectos: (i) obrigações de odoração e controle de qualidade; (ii) construção ou uso de infraestrutura estruturante canalizada; e (iii) abertura de mercado. Como resultado, a metodologia fornece um guia de alternativas aos reguladores, capaz de promover a disseminação e adoção de boas práticas regulatórias e de experiências de sucesso entre os reguladores dos mercados de comercialização e distribuição de gás.

Palavras Chave

Biogás. Biometano. Análise de Impacto Regulatório.

Introdução/Objetivos

A partir de uma perspectiva global, o principal interesse no desenvolvimento dos mercados de biogás e biometano é a redução da emissão de Gases de Efeito Estufa – GEE para a redução do processo de aquecimento global.
Nesse sentido, de acordo com a World Biogas Association (EBA, 2020) a produção de biogás e biometano possui o potencial de reduzir as emissões de GEE entre 10 – 13%, especialmente por meio da:
• substituição de combustíveis fósseis no transporte e na produção de calor, de frio e de eletricidade;
• aproveitamento de resíduos agropecuários e urbanos que liberariam metano na atmosfera;
• utilização digestato como biofertilizantes em substituição de produtos químicos e minerais com elevada pegada de carbono;
• aproveitamento comercial e industrial do CO2 concentrado, obtido por meio da separação do biogás para biometano, que pode ser utilizado inclusive para produção de metano sintético por meio de sua combinação com hidrogênio.
Para ser considerado biometano, o gás obtido a partir do biogás deve conter no mínimo 90% de metano além de outras características listadas nas resoluções ANP n° 8/2015 e nº 685/2017. O biometano é considerado intercambiável com o gás natural, podendo ser injetado na rede de gás e comercializado como tal.
De acordo com o Plano Decenal de Expansão de Energia 2030 – PDE 2030 (EPE, 2021) a participação do setor energético no total de emissões brasileiras foi de apenas 21% em 2019, como reflexo de uma oferta de eletricidade com participação de 83% de fontes renováveis. Por outro lado, apesar da maturidade dos mercados de etanol e de biodiesel brasileiros, existe grande potencial para redução de emissões de GEE no setor de transporte e na indústria, que responderam por 46% e 18%, respectivamente, das emissões totais brasileiras em 2019.
Ademais como também apontado pelo PDE 2030, o processo de desenvolvimento socioeconômico brasileiro implicará o aumento do consumo de energia per capita e de emissões de GEE até o horizonte de 2030.
O PDE 2030 ainda indica a possibilidade de desenvolvimento dos mercados de biogás e biometano por meio do aproveitamento de resíduos agrícolas e pecuária confinada, especialmente a vinhaça e a torta de filtro do setor sucroenergético , e de resíduos sólidos urbanos e esgoto. No entanto, nesse ponto, cabe destacar que a previsão do PDE 2030 é conservadora, por negligenciar o potencial de produção com outros resíduos agropecuários e urbanos.
A despeito de todas as dificuldades, lacunas e barreiras regulatórias, a indústria de biogás está se desenvolvendo aceleradamente com benefícios econômicos, ambientais e sociais que alcançam diversos setores. A questão regulatória pertinente é o risco de limitação do nicho de mercado no consumo local de biogás, que restringiria o potencial final do biometano, e de consolidação, a exemplo do que ocorreu na indústria de etanol, do modal de transporte rodoviário para a distribuição do biometano, que possui custos energéticos e ambientais superiores ao dutoviário.
Pelo exposto, a necessidade de intervenção regulatória justifica-se para assegurar o acesso do biometano ao mercado de gás natural, possibilitando ganhos ambientais, sociais e econômicos a toda a sociedade brasileira. Considerando que é de responsabilidade dos estados a regulação do transporte dutoviário, o foco desse estudo será no âmbito estadual e com o objetivo de harmonizar a regulação do setor entre os estados da federação.
Assim, o presente artigo realiza uma Análise de Impacto Regulatório (AIR) com disposição de medidas de intervenção necessárias para o desenvolvimento desse mercado a partir do uso da metodologia do Five-case Model conjugada a uma análise sistemática de impacto e risco, sobre três principais aspectos: (i) obrigações de odoração e controle de qualidade; (ii) uso de infraestrutura estruturante canalizada; e (iii) abertura de mercado. A Análise de Impacto Regulatório deve, portanto, fornecer aos reguladores um guia capaz de promover a disseminação e adoção de boas práticas regulatórias e de experiências de sucesso entre os reguladores dos mercados de comercialização e distribuição de gás.

Metodologia

A abordagem metodológica baseia-se em ferramentas de Análise de Impacto Regulatório (AIR) recomendáveis na esfera do Governo Federal e praticadas em diversos setores, nacionais e internacionais.
Assim, a AIR será realizada com base na metodologia descrita no Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020, e no Manual Orientativo de Boas Práticas Regulatórias do Comitê de Monitoramento da Abertura do Mercado de Gás Natural publicado pelo Comitê de Monitoramento da Abertura do Mercado de Gás Natural em abril de 2021. Sendo assim, serão adotados os seguintes procedimentos:
(i) identificação do problema regulatório que se pretende solucionar, com a apresentação de suas causas e sua extensão;
(ii) identificação dos agentes econômicos, dos usuários dos serviços prestados e dos demais afetados pelo problema regulatório identificado;
(iii) identificação da fundamentação legal que ampara a ação do órgão ou da entidade quanto ao problema regulatório identificado;
(iv) definição dos objetivos a serem alcançados;
(v) descrição das alternativas possíveis ao enfrentamento do problema regulatório identificado, consideradas as opções de não ação, de soluções normativas e de, sempre que possível, soluções não normativas;
(vi) exposição dos possíveis impactos das alternativas identificadas, inclusive quanto aos seus custos regulatórios;
(vii) identificação e definição dos efeitos e riscos decorrentes da edição, da alteração ou da revogação do ato normativo;
(viii) comparação das alternativas consideradas para a resolução do problema regulatório identificado, acompanhada de análise fundamentada que contenha a metodologia específica escolhida para o caso concreto e a alternativa ou a combinação de alternativas sugerida, considerada mais adequada à resolução do problema regulatório e ao alcance dos objetivos pretendidos; e
(ix) descrição da estratégia para implementação da alternativa sugerida, acompanhada das formas de monitoramento e de avaliação a serem adotadas e, quando couber, avaliação quanto à necessidade de alteração ou de revogação de normas vigentes.
Para a comparação das alternativas, será desenvolvida análise qualitativa e comparativa dos riscos, com base no modelo dos cinco casos (Five Case Model – 5CM), metodologia padrão de estruturação de projetos utilizada no Reino Unido e recomendada pelo Grupo de Trabalho de Infraestrutura do Grupo dos 20 (G20), indicado pelo Ministério da Economia no Guia Prática de Análise Custo-Benefício de Projetos de Investimento em Infraestrutura e na Metodologia de Gestão de Riscos aprovada pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU).

Resultados e Discussão

Em primeiro plano, as contribuições do trabalho visam contribuir com a proposição de adequações técnicas e normativas que garantam o acesso do biometano ao mercado de gás natural.
Quanto à odoração e controle de qualidade, a AIR apresenta alternativas e discute sobre o compartilhamento de obrigações associadas entre produtores e distribuidora. Para construção ou uso de infraestrutura estruturante canalizada, avalia-se alternativas regulatórias que, por exemplo, possibilitam participação financeira e de construção e implantação de dutos de movimentação de biometano por particulares interessados. Adicionalmente, avalia-se a abertura total ou escalonada do mercado livre bem como alternativas de priorização dos produtores e consumidores de biometano. Sobre esta última, pontua-se que a medida pode resultar em pouca efetividade e eficiência, visto que só é relevante em situação de restrição de infraestrutura e pode levar a situações de conflito de interesses que demandem elevado custo de fiscalização.
Em segundo plano, a AIR aponta para algumas políticas regulatórias aderentes com as demais medidas regulatórias propostas, como certificação por meio de Selo Verde exclusivo ao segmento, ou medidas de fomento da fonte no Renovabio, ou ainda, mediante regulamentação de possibilidade de trocas (swap) de gás natural e biometano entre redes de distribuição de gás canalizado.

Conclusão

As medidas regulatórias resultantes da AIR oferecem subsídios para definição regulatória e proposição de desenhos de mercado, incluindo: (i) criação de regras para compartilhamento de obrigações de odoração e controle de qualidade; (ii) construção ou uso de infraestrutura estruturante canalizada; (iii) abertura escalonada do mercado livre e criação de regras para priorização de acesso às redes de gás canalizados aos autoconsumidores, autoimportadores e consumidores livres de biometano; (iv) proposição de políticas regulatórias para promoção ao biometano.
Por fim, destaca-se que, para que as intervenções regulatórias sejam implementadas é imprescindível que os órgãos reguladores realizem a revisão e complementação da AIR, acompanhada de processo de participação pública, e adotando sempre que possível análises quantitativas de custo e benefício ou de custo e efetividade contemplando as especificidades de seus mercados. Também deve-se prever ferramentas e métricas para o monitoramento da efetividade e eficiência da regulação proposta e para verificar a materialização dos riscos ora identificados.

Referências Bibliográficas

CGU. (2018). Metodologia de Gestão de Riscos: Manual. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.
CMGN. (2019). Propostas para o Mercado Brasileiro de Gás Natural. Comitê de Promoção da Concorrência no Mercado de Gás Natural.
EBA. (2020). Renewable gas success stories. European Biogas Association.
EPE. (2021). Plano Decenal de Expansão de Energia 2030. Empresa de Pesquisa Energética.
ME, M. d. (2020). Guia Prática de Análise Custo-Benefício de Projetos de Investimento em Infraestrutura.