Dados do Trabalho

Título

A REGULAÇÃO NA PANDEMIA: RESPONSABILIDADES COMPARTILHADAS.

Resumo

Este trabalho trata de um posicionamento de regulamentação frente a definição de responsabilidades quanto a questão do desequilíbrio econômico financeiros verificados nos serviços ferroviários de passageiros motivado pela queda acentuada de demanda e pela edição de medidas de restrições sanitárias em função da pandemia do Coronavírus.

Palavras Chave

Regulamentação e Coronavírus. Desequilíbrio Econômico Financeiro. Princípio da continuidade de serviços. Responsabilidade compartilhada. Custos mínimos para manutenção de serviços. Serviço Público. Princípio da continuidade. Aspectos jurídico e contratuais na pandemia. Quebra de paradigmas regulatórios na pandemia.

Introdução/Objetivos

Um dos maiores desafios enfrentado pela regulação é o de manter os contratos de concessão equilibrados econômica e financeiramente para assim garantir o cumprimento dos princípios norteadores do serviço públicos definidos pela Lei 8.987/95, que são aqueles que satisfazem “...as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”
A pandemia do Coronavírus, além de afetar, de modo nunca visto na história recente, a saúde da população mundial, causando inclusive a morte de um número quase inimaginável de pessoas, atingiu também de maneira implacável a saúde de muitas empresas, ocasionando o fechamento de diversos negócios e, se possível a comparação, a internação de outras numa espécie de UTI negocial, motivada, principalmente, pela paralisação, parcial ou integral, dos negócios por causa das restrições impostas pelas diversas autoridades sanitárias no Brasil e no Mundo.
Nesse rol, não se pode excluir as empresas concessionárias de serviços públicos que viram suas receitas tarifárias despencarem vertiginosamente a partir de março de 2020. Pior, sem a menor possibilidade de “fechar seu negócio” já que prestam, por delegação, serviços essenciais à vida da população.
Os efeitos da pandemia têm colocado em risco a solvência financeira da maioria das empresas concessionárias de serviços, em especial as de transporte público. A insistente pergunta que se tem sido feita durante todo esse período é como continuar a exigir dessas empresas a prestação de um serviço com qualidade e segurança adequados, uma vez que as receitas apuradas não cobrem os custos mínimos necessários a manutenção do sistema?
Essa situação virou um grande dilema a ser equacionado pelos órgãos reguladores, principalmente quanto a divisão de responsabilidade entre o Poder Concedente e as concessionárias no sentido de arcar com as despesas e prejuízos promovidos pela queda vertiginosa e abrupta do número de passageiros de sistemas de transporte.
Aliando-se a isto, não há, nem na legislação nem na jurisprudência pátria, preceitos ou entendimentos jurídicos que possam garantir de forma inequívoca um norte na tomada de decisões regulatórias frente a situação imposta pelo COVID-19
O presente trabalho tem como objetivo apresentar as medidas regulatórias adotadas pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes Aquaviários, Ferroviários, Metroviários e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro - AGETRANSP no caso concreto da solicitação de reequilíbrio extraordinário econômico financeiro realizado pela Concessionária do sistema ferroviário de passageiros do Estado do Rio de Janeiro, frente a drástica queda da demanda de passageiros motivada pelas restrições adotadas pelo Estado e Municípios em atendimento ao determinado pelas autoridades sanitárias brasileiras e mundiais.

Metodologia

A metodologia utilizada foi baseada na construção de três curvas, todas de número de passageiros, sendo uma de demanda sem pandemia, uma de break even e outra de demanda registrada no período da pandemia. Tais curvas funcionarão como parâmetros para discriminar o volume de perdas que pode ser suportado pela concessionária, ainda que em caráter provisório, daquele não pode ser suportado e que por esse motivo deve ser objeto de aportes emergenciais de liquidez, sob pena de comprometimento da operação e até mesmo descontinuidade dos serviços.
Para definir a primeira curva, recorreu-se a um modelo econométrico de demanda baseado em outras versões já empregadas em estudos de revisões para o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos no passado. Sobre esse modelo seminal, algumas simplificações foram promovidas, visando sobretudo maior celeridade na apuração dos resultados.
Através dessa ferramenta foi então estimada uma curva de projeção de demanda como se não houvesse pandemia, ou seja, como se a economia e a sociedade tivessem seguido a trajetória da vida normal.
Já a segunda curva é consequência direta da conversão do valor monetário dos custos mínimos, de curto prazo, necessários à manutenção do serviço em número de passageiros pagantes, com base na tarifa média vigente. Na versão dessa curva o número de passageiros foi convertido para a escala de Dia Útil Equivalente (DUE) e pequenas diferenças mensais não devem ser motivo de estranheza, até porque compensadas ao final.
Por fim, a terceira e última curva apresenta a diferença entre essa curva e aquela que representa a demanda efetivamente observada durante a pandemia provê uma estimativa para a perda de passageiros pagantes.
Abaixo, a representação gráfica dessa metodologia aplicada no caso de revisão extraordinária do contrato da concessionária de serviços ferroviário de passageiros do Estado do Rio de Janeiro:

Resultados e Discussão

A natureza excepcional da pandemia e a dimensão de seu impacto torna inaplicável a teoria clássica das áleas prevista na Lei Federal nº 8.987/95, que atribui os riscos ordinários à Concessionária e os extraordinários ao Poder Concedente.
O ineditismo do momento obriga que as entidades reguladoras construam uma nova forma de encarar a questão do equilíbrio econômico financeiro dos contratos de concessão, já que não se pode ter como fundamento os instrumentos legais e regulatórios até então consagrados, já que, por exemplo, o aumento de tarifa, postergação de investimentos e prorrogação do prazo de concessão, medidas tradicionalmente utilizados no reequilíbrio contratual, não afastam o fantasma da insolvência financeira das empresas concessionária e, por conseguinte, a possibilidade de paralisação de serviços públicos primordiais na vida dos cidadãos de qualquer cidade ou região do país.
A adoção de qualquer medida se tornou ainda mais complexas em função da fragilidade percebida nos contratos de concessão quanto a definição de uma matriz de riscos que pudesse ser minimamente aplicável para definir a assunção de responsabilidades sobre os efeitos negativos causados pela pandemia
Construir um modelo que pudesse garantir, no mínimo, um equilíbrio na distribuição das perdas verificadas por força da queda de demanda entre os principais atores responsáveis, Poder Concedente e Concessionária, e que, ao mesmo tempo, pudesse ser replicado de maneira geral em relação a situações de desequilíbrios econômico financeiros em contratos de concessão de serviços público de transporte de passageiros, foi o maior desafio então enfrentado. A princípio, esse modelo apresenta um resultado bastante consistente quanto a melhor forma de enfrentar a questão ora posta.

Conclusão

O que se pretende ao apresentar o trabalho em questão é difundir o conhecimento e promover o debate quanto à possibilidade de adoção pelos responsáveis reguladores de um modelo que possibilita definir com maior precisão, através de parâmetros bem delineados, a responsabilidades sobre possíveis desequilíbrios econômicos financeiros em contratos de concessão de serviços de transporte de passageiros, pretéritos ou futuros, por motivos completamente alheios à vontade ou as inferências das partes contratantes.
Além disso, o modelo ora apresentado, embora não se configure como uma matriz de riscos, produziu uma forma simples e direta de quantificar as perdas por queda de receitas tarifárias advindas de momentos extremos, bem como se revestiu de um norte para distribuição de responsabilidades em relação a quem compete arcar com os custos de manutenção e operação do sistema, bem como aqueles considerados como prejuízos do negócio.

Referências Bibliográficas

• AGÊNCIA REGULADORA DE TRANSPORTES. Nota Técnica CAPET nº 011/2020 de 08 de junho de 2020. Apresenta estudos preliminares sobre acompanhamento do potencial risco de paralisação do serviço de transporte ferroviário sob a ótica das perdas financeiras.
• AGÊNCIA REGULADORA DE TRANSPORTES. Nota Técnica CAPET nº 026/2020 de 21 de agosto de 2020. Apresenta estudos preliminares sobre cenários de demanda sob pandemia em um contexto de Revisão Extraordinária.
• AGÊNCIA REGULADORA DE TRANSPORTES. Nota Técnica CAPET nº 050/2020 de 14 de dezembro de 2020. Apresenta respostas aos questionamentos da SETRANS sobre estudos preliminares da Nota Técnica nº 026/2020.
• AGÊNCIA REGULADORA DE TRANSPORTES. Nota Técnica CAPET nº 014/2021 de 08 de junho de 2020. Apresenta estudos preliminares sobre o acompanhamento do potencial risco de paralisação do serviço de transporte ferroviário fluminense.
• BRASIL. Lei Federal nº 8.987/95. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.

Área

Temas Transversais: Aspectos Jurídicos e Institucionais da Regulação; Transparência e Controle Social; Melhoria da Qualidade da Regulação; Governança Regulatória; Análise de Impacto Regulatório