Dados do Trabalho

Título

A CONTABILIDADE REGULATORIA APLICADA AO SETOR DE SANEAMENTO

Resumo

Este artigo busca abordar as experiências a nível estadual da definição de normativos de contabilidade regulatória aplicáveis ao setor de saneamento.
Através de uma pesquisa inicial, e de estudos das experiências através da leitura de manuais, notas técnicas e outros documentos, além de consultas e entrevistas junto às agências, traçou-se um perfil da maturidade de cada regulador em relação ao tema, assim como das características observadas nas normas.
Com base nas informações coletadas, propõe-se uma discussão sobre o formato da norma, sua uniformidade para diferentes tipos de prestadores, além dos desafios para a sua efetividade, considerando os obstáculos naturais ao longo do processo, e os entraves expostos pelos prestadores na adoção de uma norma de caráter complexo.

Palavras Chave

Contabilidade Regulatória. Saneamento Básico. Contabilidade Societária. Manual de Contabilidade Regulatória.

Introdução/Objetivos

A contabilidade regulatória pode ser definida como o conjunto de técnicas e princípios, que orientem e disciplinem o registro das informações contábeis e econômico-financeiras sob a ótica regulatória, representando uma linguagem que organiza a comunicação entre reguladores e regulados.
Parte expressiva das informações necessárias para a adequada regulação dos serviços públicos são de natureza contábil e econômico-financeira, sendo providas pela contabilidade. Tais informações caracterizam, por exemplo, o nível e qualidade dos serviços prestados; a dinâmica dos investimentos; a saúde financeira do prestador; o registro e movimentação dos ativos; as receitas, custos e despesas associadas às atividades reguladas; dentre uma série de outros elementos que instrumentalizam o regulador em seus procedimentos de monitoramento, análise e fiscalização.
Os modelos de contabilidade regulatória possibilitam dotar não apenas o regulador, mas também o regulado e os usuários de uma ferramenta informacional efetiva, que além disso, incentiva as melhores práticas de registro e tratamento de informações.
Assim, a contabilidade regulatória, no âmbito das agências estaduais de regulação do saneamento básico, tem o propósito de prover uma melhor exposição, abertura e clareza nas demonstrações financeiras das empresas reguladas.
Neste contexto, o presente trabalho tem por objetivo apresentar um perfil atual da atuação das agências estaduais na regulação do saneamento básico no que compete aos controles contábeis, trazendo à discussão experiências de reguladores selecionados no desenvolvimento e aplicação dos controles de contabilidade regulatória para as empresas reguladas de saneamento básico.

Metodologia

O estudo sobre a aplicação da contabilidade regulatória pelas agências reguladoras estaduais do setor de saneamento básico consistiu de:
(i) uma fase de pesquisa junto às agências estaduais, e
(ii) realização de estudos e pesquisas para conhecer e comparar as experiências de desenvolvimento, implantação e utilização da contabilidade regulatória nos estados de atuação, com o uso de informações adicionais levantadas pela Consultoria Quantum do Brasil em trabalho a serviço da ARSP/ES.

Para a fase de pesquisa foram desenvolvidas sete perguntas simples e diretas reunidas num formulário de fácil acesso desenvolvido na plataforma Google Forms.
Ao todo, a pesquisa foi encaminhada às 24 agências reguladoras estaduais (1) e à agência do Distrito Federal, com prazo de 30 dias para resposta. Abaixo, dispõe-se o formulário encaminhado:
Após análise de todas as informações, as experiências foram comparadas com o objetivo de entender o perfil da maturidade de cada regulador em relação ao tema, assim como das características comuns e específicas observadas nas normas, subsidiando a discussão sobre os temas de maior destaque.
O formulário da Tabela-1 mostra o conteúdo seguido no levantamento dos dados junto às agências estaduais de regulação de saneamento básico.

Tabela 1. Formulário da pesquisa enviada às agências estaduais através do link: (https://forms.gle/cV5gpTvfztxRCUNN6)

Nome da Agência: ............................................................
Nome do Servidor: ............................................................
Cargo: ............................................................
Pergunta 1: A lei nº 14.026/2020 (Novo marco legal do Saneamento Básico) definiu “saneamento básico” em 4 grupos de serviços. Quais dos serviços a agência regula? (possibilidade escolha de mais de um item)
( ) - Abastecimento de água e Esgotamento sanitário;
( ) - Limpeza Urbana e Resíduos sólidos;
( ) - Drenagem urbana
Pergunta 2: Qual o modelo de regulação do saneamento atualmente utilizado? (possibilidade escolha de mais de um item)
( ) - Custo do serviço;
( ) - Regulação por incentivos;
( ) - outros (especificar) _________________________________
Pergunta 3*:
*Se a resposta for Não, a pesquisa é automaticamente encerrada Possui normativo (s) sobre contabilidade regulatória para a regulação do saneamento?
( ) - Sim; ( ) - Não; ( ) - Em Elaboração.
Pergunta 4: O prestador regulado (ou conjunto de prestadores) é uma empresa: (possibilidade escolha de mais de um item)
( ) - Pública Estadual;
( ) - Pública Municipal;
( ) - Privada;
( ) – Outras
Pergunta 5: Qual a abrangência da norma? (apenas uma resposta)
( ) - Um Prestador;
( ) - Dois ou mais Prestadores (mesma norma aplicável para múltiplos prestadores)
( ) - Cada Norma é Aplicável a um prestador Específico;
Pergunta 6: Dentre o conjunto das normas, é previsto um plano de contas regulatório?
( ) - Sim; ( ) - Não.
Pergunta 7: O normativo (ou conjunto de normativos) foi implementado pelo prestador? (apenas uma resposta)
( ) - Sim; ( ) - Não; ( ) - Parcialmente.

Fonte: Elaboração própria.
(1) Embora o Brasil possua 27 unidades federativas, a agência reguladora de Roraima (ARESD/RR) foi extinta pela Lei
Estadual 1.012/2015, enquanto a Arsepam, regulador estadual do Amazonas, atualmente não regula o setor de saneamento

Como subsídio para o diagnóstico da aplicabilidade da contabilidade regulatória junto às agências estaduais, está descrita algumas experiências no desenvolvimento e implantação dos controles e planos de contas contábeis regulatórios para homogeneização dos dados, previsibilidade de resultados, facilitação de fiscalizações para utilização, principalmente. nas revisões tarifárias. Estão relatadas experiências das seguintes agências: ADASA – Distrito Federal, ARSESP – São Paulo, AGERSA – Bahia, ARCE – Ceará e ARSP – Espírito Santo.
Para cada uma delas foram ressaltados alguns pontos considerados relevantes no desenvolvimento para a implantação de seus manuais de contabilidade regulatória e os pontos chaves para o controle dos dados e uma regulação mais justa e transparente.
Cada agência tem suas particularidades que foram descritas e encontram-se resumidamente a seguir e poderão ser encontrados de forma completa nos manuais da contabilidade regulatória:

ADASA – - Prevê indenização dos ativos não amortizados durante a concessão;
- Registros dos bens no grupo do Intangível conforme a sua destinação – sistemas de água e de esgoto – e
conforme a origem dos recursos utilizados para o investimento – onerosos e não onerosos;
- Registro da base de ativos valorados pelo método VNR (valor novo de reposição);
- Elaboração pelo prestador de um conjunto de demonstrações contábeis regulatórias;

ARSESP – - Separação por atividades reguladas e não reguladas, e a abertura, por município, das receitas, custos operacionais,
despesas e ativos imobilizados;
- Plano de Contas Contábeis traz as atividades por serviço de saneamento: água, esgotamento sanitário, resíduos
sólidos e drenagem urbana e manejo de águas pluviais;
- Abertura por serviços no plano de contas, o que permitirá o acompanhamento detalhado por atividade, tais como na
produção de água: manancial, captação, adução e tratamento; e a distribuição em categorias. O mesmo ocorrendo
para resíduos sólidos e drenagem urbana;
- As demonstrações financeiras/contábeis regulatórias e a societária deverão ser separadas, auditadas, e notas
explicativas demonstrativas das diferenças deverão ser apresentadas;
- Devido à importância do Imobilizado, um vasto capítulo define detalhadamente as regras para sua incorporação na
Base de Remuneração Regulatória;
- Foram definidos 87 indicadores: 37 de acompanhamento contábil, 13 de acompanhamento operacional com dados
operacionais e 37 com operações entre eles;

AGERSA - Tomaram como base o normativo da ADASA.

ARCE - Segrega as informações contábeis por serviço e por município;
- O Manual não prevê a elaboração de Demonstrações Financeiras Regulatórias;
- O Plano de contas prevê a inclusão do registro dos ativos da concessão tanto através do intangível e ativo financeiro,
quanto no grupo do Imobilizado;

ARSP - O manual da Contabilidade Regulatória está em processo de elaboração;
- Atenção primordial para o registro dos investimentos, com alto nível de detalhamento, considerando sua onerosidade,
a fase do processo produtivo, sua tipificação e classe;

Resultados e Discussão

Das 25 agências reguladoras estaduais que receberam o formulário, 22 agências responderam à pesquisa, um total de 88% de participação. A seguir, apresentamos o número de respostas para cada questionamento, detalhado na seção 1.1 deste artigo:

Tabela 2. Respostas apresentadas pelas agências.

Quantidade de Respostas
Pergunta-1
Abastecimento de água e esgotamento sanitário; 22
Limpeza Urbana e Resíduos sólidos; 6
Drenagem Urbana; 2

Pergunta-2
Custo do serviço; 14
Regulação por incentivos; 7
Custo do serviço e Regulação por incentivos; 1
Outros; 1

Pergunta-3
Sim; 4
Não; 12
Em Elaboração; 6

Pergunta-4
Pública estadual; 3
Pública estadual e Privada; 1

Pergunta-5
Um Prestador; 3
Mais de Um; 1

Pergunta-6
Sim; 4

Pergunta-7
Sim; 1
Não; 1
Em processo de implementação; 2


Fonte: elaboração própria.

Avaliando os resultados, observou-se que, como esperado, todas as 22 (100%) agências regulam serviços de água e esgotamento sanitário. Apenas 6 agências também regulam limpeza urbana e resíduos sólidos e apenas uma delas regula também drenagem urbana, com percentuais de 27% e 4,5% do universo de reguladores participantes.
Em relação à edição de normativos sobre a contabilidade regulatória, apenas 4 (18%) dos reguladores responderam que possuem normas sobre o tema, com 6 (27%) das agências em processo de elaboração.
Em relação às agências que possuem normativos, 3 regulam empresas públicas estaduais (Arsae, Agersa e Arce), com a Arsesp regulando uma empresa pública estadual e concessionárias privadas.
Sobre a abrangência das normas, apenas a Arsesp respondeu que seus normativos buscam atender a mais de um prestador.
Algumas evidências foram ressaltadas com o questionário. Uma diz respeito ao número pequeno de agências que possuem um normativo de contabilidade regulatória e outra é a dificuldade de implementação. Porém também ressaltamos a grande quantidade de agências que estão se preparando para editar seus normativos, o que certamente contribuirá para a maior maturidade das normas do setor.
A elaboração de um normativo é necessária considerando a exigência do art. 18 da Lei 11.445/2007, que prevê a necessidade de separação dos custos e despesas por município e por serviço, assim como a previsão de sistema contábil pelo regulador no inciso V do art. 12, nos “serviços públicos de saneamento básico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra”, o que é típico do setor de saneamento.
Naturalmente, as informações geradas para fins societários não foram desenhadas com o foco regulatório, o que limita a análise do regulador, por não possuírem a lógica de contabilização e de desagregação necessárias à elaboração de projeções e análises.
A previsão de uma contabilidade regulatória é, inclusive, expressa pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis (CPC), que através do CPC 00 (R2) - Estrutura Conceitual para Relatório Financeiro, destaca que: “As demonstrações contábeis são elaboradas e apresentadas para usuários externos em geral, tendo em vista suas finalidades distintas e necessidades diversas. Governos, órgãos reguladores ou autoridades tributárias, por exemplo, podem determinar especificamente exigências para atender a seus próprios interesses.” (grifo nosso).
Na pesquisa, observou-se que todas as normas editadas acompanham um plano de contas, embora este varie de forma substancial entre os manuais. Apesar de discutível a necessidade de maior ou menor abertura das contas regulatórias, e do seu eventual conflito com o plano de contas societário, a criação de contas regulatórias é fundamental para o cumprimento dos objetivos definidos em cada manual, seja através de um plano de contas regulatório, ou através de contas adicionais ao plano de contas societário.

Conclusão

Avaliando a experiência da contabilidade regulatória no saneamento a partir da perspectiva das experiências das agências estaduais, embora um grande esforço pode ser observado na implantação de normas de contabilidade regulatória, verifica-se grande disparidade de amadurecimento entre estas entidades.
O novo marco regulatório do saneamento básico definido e aprovado pela Lei nº 14.026/2020 traz diretrizes que certamente darão subsídios de estabelecer parâmetros comuns entre as agências para normatização da Contabilidade Regulatória do Saneamento.
Grandes temas ainda estão sem homogeneização, muito pela experiência relativamente recente da regulação dos serviços de saneamento básico por empresas reguladas, como também pelos modelos dos contratos entre o poder concedente, com titularidade municipal, trazendo ainda mais complexidade.
Quanto às agências reguladoras estaduais, observam-se muitas diferenças em relação ao número e tipo de empresas reguladas, incluindo desde grandes sociedades de capital aberto e autarquias municipais de pequenos municípios.
As agências que estão no caminho da elaboração ou implementação da contabilidade regulatória visam o aprimoramento das informações geradas e por elas obtidas para o desenvolvimento de suas atividades, atreladas a obrigações legais e contratuais.
Neste percurso, as agências têm buscado a adoção de normativos na forma de manuais, contemplando planos de contas contendo aberturas específicas conforme as realidades de seus regulados, incluindo o estágio de desenvolvimento de seus sistemas de informação.
Por fim, além das dificuldades para sua elaboração, grande tem sido os desafios para a implementação destas normas. Para superá-los, sugere-se que as agências atuem com bastante planejamento prévio, em conjunto com os prestadores, buscando propostas equilibradas, que possam permitir sua efetividade, mesmo que por etapas.

Referências Bibliográficas

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RESOLUÇÃO Nº 006 DE 16 DE DEZEMBRO DE 2019 - Anexo Único - Manual de Contabilidade Regulatória e Plano De Contas Regulatório - Agência Reguladora de Saneamento Básico do Estado da Bahia – Agersa - http://www.agersa.ba.gov.br/wp-content/uploads/2019/12/Anexo_Unico_Manual_de_Contabilidade_Regulatoria.pdf

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RESOLUÇÃO Nº 109 DE 04 DE MARÇO DE 2009 - Plano de Contas Padrão Para a Prestação de Serviços Públicos Que Tem Por Objetivo a Distribuição de Água Tratada, A Coleta e o Tratamento de Esgotos Sanitários no Estado do Ceará - Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará – Arce – Disponível em https://www.arce.ce.gov.br/download/resolucoes-arce/

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RESOLUÇÃO Nº 209 DE 16 DE MAIO DE 2016 - Plano de Contas Padrão para a Prestação de Serviços Públicos Que Tem por Objetivo a Distribuição de Água Tratada, A Coleta e o Tratamento de Esgotos Sanitários no Estado do Ceará - Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará – Arce https://www.arce.ce.gov.br/download/resolucoes-arce/

Área

Saneamento básico, recursos hídricos