Dados do Trabalho

Título

REGULANDO O IMPENSAVEL: A PRESTAÇAO E ULTILIZAÇAO DOS SERVIÇOS PUBLICOS DE LIMPEZA URABANA E MANEJO DE RESIDUOS SOLIDOS EM DECORRENCIA DA PANDEMIA DA COVID-19

Resumo

Diante do cenário decorrente da pandemia provocada pelo vírus SARS – CoV 2019, coube às agências reguladoras a tomada rápida de decisão e intervenções regulatórias objetivando a manutenção da qualidade e regularidade dos serviços públicos de saneamento básico. Nesse sentido, este artigo tem por objetivo apresentar o processo de elaboração de resolução que tem a finalidade de regular o serviço público de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos no Distrito Federal, durante o período excepcional da Pandemia, bem como os respectivos resultados de sua aplicabilidade.

Palavras Chave

Regulação. Manejo de Resíduos Sólidos. Limpeza Urbana. Pandemia Covid-19.

Introdução/Objetivos

O início do ano de 2020 foi marcado pelo alastramento do vírus SARS – CoV 2019 pelo mundo. Este novo tipo de Coronavírus, ainda em 2019, causou um surto de pneumonia nas cidades chinesas de Wuhan, Ezhou e Huanggang, as quais foram bloqueadas e fechadas numa tentativa frustrada de evitar sua disseminação, o que não impediu a rápida disseminação e o crescente número de infectados em todo o mundo.
Devido a gravidade da situação, a Organização Mundial da Saúde, em março de 2020, declarou estado de pandemia.   
No Brasil, o primeiro caso de pessoa infectada conhecido foi em fevereiro de 2020, estabelecendo um alerta nacional para a necessidade de medidas preventivas sanitárias que contivessem o contágio dentro do país.  
Sendo assim, os governos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios passaram a tomar medidas profiláticas e remediadoras para conter a propagação da doença no território nacional. Dentre as medidas tomadas pelo Governo Federal, pode-se citar a publicação da Lei nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do novo Coronavírus, responsável pelo surto iniciado em 2019. Essa lei estabelece que as medidas previstas, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, consideradas assim, aquelas que são imprescindíveis para atender às necessidades básicas e inadiáveis da sociedade 
Posteriormente foram editados diversos decretos, federais e locais, que tiveram impacto na prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos, definindo os serviços de coleta e tratamento de resíduos sólidos como essenciais (Brasil, 2020¹), proibindo eventos que pudessem causar aglomerações (Brasil, 2020²), determinando a suspensão das atividades de coleta seletiva e a triagem de resíduos sólidos recicláveis (Brasil, 2020³).
Tais decisões mostraram-se pertinentes, quando considerados os estudos que indicavam a possibilidade de resíduos sólidos serem disseminadores da pandemia, em virtude da capacidade de vida prolongada do vírus em diversos tipos de materiais descartados (KAMPF, G. et al. 2020; ABES, 2020).
Por se tratar de serviço público essencial, as normas regulatórias determinam que o prestador de serviços deve manter a qualidade, regularidade, continuidade e a segurança da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos mesmo nas situações adversas.
Diante do cenário pandêmico e considerando as possibilidades de contaminação de usuários e trabalhadores desses serviços por meio do contato com os resíduos dispostos para coleta, fez–se necessário, portanto, a publicação de norma extraordinária de utilização e execução da prestação de serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, para que esse serviço essencial fosse mantido com regularidade e segurança sanitária para a população e seus trabalhadores. 
Visando controlar a aceleração da taxa de contaminação da população, novos decretos foram editados dispondo sobre as medidas para enfrentamento dessa emergência de saúde pública, determinando a suspensão de diversas atividades, recomendando limitações na circulação de pessoas idosas, crianças, gestantes e com doenças crônicas, evitando-se, ainda, qualquer movimentação de pessoas que não seja para o exercício de atividades imprescindíveis (Brasil, 20204). Essa mudança no modo de vida dos cidadãos, praticando o isolamento social indicava uma possível mudança quanto a quantidade e a qualidade dos resíduos gerados nas cidades.
Diante de um cenário de incertezas e imprevisível, era preciso pensar em uma ação regulatória que considerasse: a) três temas essenciais: proteção dos trabalhadores do setor, a propagação do vírus e a continuidade do serviço público; b) três aspectos circunstanciais: tempo, incertezas científicas, mudanças sociais impostas.
Sendo assim, a gravidade da situação demandava medidas regulatórias urgentes para mitigação dos riscos à saúde pública e dos possíveis efeitos sobre a prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, por meio da adoção de procedimentos que proporcionassem a contenção da taxa de disseminação da doença ainda desconhecida e a manutenção da qualidade dos serviços.  
Para atender a referida necessidade, a Adasa - Agência Reguladora de águas, Energia e Saneamento do Distrito Federal publicou uma Resolução técnica estabelecendo as condições excepcionais de prestação e utilização dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, enquanto durar o período de enfrentamento da pandemia de COVID-19. Essa Resolução inclui normas a serem observadas pelas equipes de trabalho durante o manejo dos resíduos, uso das instalações e dos equipamentos, bem como sobre a utilização desse serviço público por parte dos usuários. 
O presente trabalho tem por objetivo apresentar a metodologia que resultou na rápida publicação de uma resolução técnica que estabeleceu as condições excepcionais de prestação e utilização dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, durante o período de enfrentamento da pandemia de COVID-19, avaliando sua aplicação e efetividade com base nos resultados obtidos e verificados em processos de fiscalização.

Metodologia

A metodologia inclui a descrição da metodologia de elaboração da norma e a análise do resultado, considerando a necessidade da atuação do ente regulador sobre os temas de sua competência e em circunstâncias excepcionais.
A elaboração da norma ficou dividida em duas fases básicas: a pesquisa, estudos, levantamento de informações existentes sobre o vírus, disseminação e contaminação; e a etapa de sistematização, análise e aplicação do conhecimento adquirido para construção de uma norma adequada às condições sociais e regulatórias do serviço público de manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana do Distrito Federal (ADASA, 2020¹).
Durante a etapa de pesquisas bibliográficas, foram realizadas buscas de artigos científicos e publicações sobre o novo Coronavírus, as possíveis relações existentes entre o vírus e os serviços de manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana e resoluções, normas e outras experiências, internacionais e nacionais, de como a pandemia afetou os serviços relacionados aos resíduos.
As informações mais gerais sobre o novo Coronavírus, os modos de contágio e a relação com a saúde humana, foram obtidas através de revistas científicas e repositórios renomados da área da medicina e saúde, como o “Journal of Hospital Infection” e o “MedRxiv”, por exemplo. Além dessas fontes, as publicações e novas descobertas por parte da Organização Mundial da Saúde (OMS) também foram base para o conhecimento geral do novo Coronavírus pela equipe de reguladores que trabalharam na elaboração da norma.
Já as informações mais específicas, relacionando o novo Coronavírus com os resíduos, foram, em geral, obtidas por meio de associações nacionais e internacionais do setor de resíduos sólidos. Como principais fontes utilizou-se as publicações da “International Solid Waste Association (ISWA)”, “Solid Waste Association of North America (SWANA)” e “Environmental Services Association (ESA)”, além da “Associação Brasileira de Engenharia Sanitárias e Ambiental (ABES)” e “Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (ABRELPE)”, no âmbito nacional.
Por fim, buscou-se informações com relação a regulação em tempos de pandemia, principalmente pautadas nas publicações de agências e órgãos, nacionais e internacionais, responsáveis pela regulação dos serviços de manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana. Nesse caso, as pesquisas foram realizadas por meio de publicações da “Agência Portuguesa do Ambiente (APA)” e da “Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR)”.
As informações eram monitoradas diariamente, já que as mudanças e novas práticas eram constantemente atualizadas nos sites pesquisados e agregadas à sistematização e análise da situação. Tais informações também foram monitoradas inclusive após a publicação da resolução, caso fosse necessária uma rápida alteração normativa. A equipe de reguladores envolvidos sabia que era preciso um trabalho rápido, criativo e consistente, pois o vírus tem a sua “cruel pedagogia” (SANTOS, 2020). Todo o trabalho de pesquisa, sistematização dos dados, acompanhamento das fontes foi possível por uma organização diferenciada e boa gestão de equipe, adaptada para esta finalidade. (ADASA, 2020¹) A equipe envolvida precisou se reinventar no trabalho remoto e manteve sua sinergia, afinal parodiando1 Santos (2021) “regular sobre a pandemia é regular com a pandemia”.
O monitoramento também se deu por meio de análise e avaliação da aplicabilidade da resolução pelos prestadores do serviço regulado. A efetividade da norma foi consubstanciada em relatórios de fiscalização que foram utilizados aqui também neste artigo como fonte para obtenção do resultado e discussão sobre a aplicabilidade da inusitada resolução.

Resultados e Discussão

A última crise sanitária dessa proporção vivenciada pelo Brasil e pelo mundo, historicamente conhecida como Gripe Espanhola, ocorreu há mais de cem anos, assim, o despreparo para atuar em desastres epidemiológicos de tal envergadura, como o provocado pelo novo Coronavírus foi um desafio regulatório, sabendo inclusive que o impacto da pandemia é desigual nos segmentos da sociedade (SANTOS, 2021).
Os serviços públicos essenciais precisavam ter formas seguras de manter a sua continuidade. Sendo o serviço público de manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana considerado como essencial para a vida em sociedade e, especialmente diante de uma crise sanitária, era necessária uma ação urgente para dotar a agência reguladora de instrumentos regulatórios que ordenassem as ações do prestador de serviços e dos usuários. Nesse sentido, a resolução publicada estabeleceu que o prestador de serviços deverá manter a qualidade, regularidade, continuidade e segurança da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, durante todo o período de crise sanitária e calamidade decorrente da pandemia de COVID-19 e, especificamente, determinou:
1. Medidas preventivas a serem tomadas pelos prestadores de serviço, diminuindo o risco de exposição dos profissionais que atuam nas atividades, bem como a disseminação do vírus COVID-19; 
2. Garantia de acesso aos serviços públicos com qualidade, continuidade e segurança adequados; 
3. Divulgação de informações e orientação aos usuários em meio ao cenário atual. 
Considerando que o Decreto Federal nº 10.282/2020 estabelece que as limitações de serviços públicos e de atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia do com o órgão regulador ou do Poder concedente ou autorizador, a resolução estabeleceu que qualquer limitação ou interrupção, ainda que temporária, de qualquer atividade deve ser articulada previamente com a agência reguladora.
Além da preocupação com a continuidade do serviço, este precisava se adequar ao novo cenário pandêmico de isolamento social e mudanças do comportamento da sociedade e da geração dos resíduos. A pesquisa feita pela equipe responsável pela elaboração da norma analisou os estudos da época que estimavam um aumento da produção de resíduos domiciliares entre 15% e 25% (ABRELPE, 2020). Por isso, a Agência Portuguesa do Ambiente e a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos recomendou o aumento da frequência de coleta, preferencialmente, diária (APA- ERSAR, 2020). Nesse sentido, a norma em tela definiu que o prestador de serviços deverá, sempre que possível, realizar a coleta convencional de resíduos sólidos domiciliares diariamente nos locais de maior geração e em locais atendidos por coleta em contêineres semienterrados.
Em relação à disposição final em aterro, foi preconizada a continuidade da cobertura diária dos resíduos, o mais rápido possível, como profilaxia a disseminação do vírus COVID-19, proliferação de outros vetores transmissores de doenças e atração de animais. 
O artigo 23 da Lei nº 11.445/2007 determina que a entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, inclusive, as medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento. 
Nesse sentido, a resolução da Adasa fundamentou a sua exigência em que o prestador de serviços deverá elaborar, e enviar para a agência reguladora, Plano de Contingência e Emergência para o enfrentamento da pandemia de COVID-19, estabelecendo dentre outras medidas:
• ações a serem implementadas para, quando necessário, viabilizar o aumento da frequência da coleta convencional dos resíduos nas áreas residenciais devido ao eventual aumento da geração de resíduos domiciliares em razão de medidas de isolamento social determinadas pelo titular dos serviços; 
• ações para minimizar os efeitos de possível afastamento de parte dos trabalhadores que executam as atividades que integram os serviços públicos; 
• adequações nos Planos de Coleta a fim de atender o estabelecido nesta resolução e garantir a eficiência dos serviços; 
• previsão de reforço de estoque de insumos básicos para a continuidade da prestação dos serviços que possam sofrer descontinuidades na produção e/ou distribuição; e 
• definição de procedimentos para rápida tomada de decisões, em caso de eventualidades não previstas e que possam prejudicar a regularidade dos serviços de coleta dos resíduos sólidos nas áreas residenciais. 
Elaborada de forma a ser flexível e adaptável aos cenários que surgirem e com a rigidez necessária quanto aos limites que o prestador de serviços públicos deveria atender, a resolução, desde do início da sua vigência, obteve os seguintes resultados: os Planos de Contingência foram entregues, com o conteúdo mínimo exigido pela norma; a previsão nos planos de necessidade de mudança de frequência ou tipo de coleta não foi ainda necessária; as medidas de prevenção da disseminação entre os trabalhadores foram implementadas e monitoradas; as medidas de e o prestador de serviços para manter o efetivo mínimo de trabalhadores foram implementadas e monitoradas; e, o cumprimento da obrigação de criar um mecanismo de rápida tomada de decisão para manter a regularidade do serviço prestado tem garantido até os dias atuais a sua continuidade sem qualquer registro pela fiscalização de algum problema significativo relacionado ao manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana.

Conclusão

A organização da entidade reguladora permitiu uma rápida, flexível e adaptável elaboração de norma regulatória sobre as condições excepcionais de prestação e utilização dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos em decorrência da pandemia da COVID-19.
O cenário de incerteza e de grande perigo à saúde pública foi tratado com uma consistente pesquisa nacional e internacional que subsidiasse a equipe com dados médicos científicos até então conhecidos sobre a disseminação do vírus e com as medidas profiláticas utilizadas na prestação do serviço público de manejos de resíduos sólidos e limpeza urbana, garantindo os limites mínimos para a continuidade do serviço.
A regulação considerou a necessidade de medidas obrigatórias no Plano de Contingência que permitiam a adaptabilidade do prestador de serviços à realidade pandêmica.
O monitoramento das fontes de pesquisas sobre eventual mudança de direção e a fiscalização regulatória demonstraram que, a norma, constantemente avaliada, estava em consonância com a realidade, não tendo sido constatado nenhuma necessidade de mudança ou incidente que revelasse até o momento o contrário.
Portanto, a vigência da resolução e sua aplicabilidade, sem necessidade de alteração e com a regular prestação do serviço público demonstra que, mesmo em condições excepcionais, a ação regulatória pode se fazer presente com qualidade, garantindo a segurança jurídica do setor.

Referências Bibliográficas

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Área

Temas Transversais: Aspectos Jurídicos e Institucionais da Regulação; Transparência e Controle Social; Melhoria da Qualidade da Regulação; Governança Regulatória; Análise de Impacto Regulatório