Dados do Trabalho

Título

MODELO TARIFARIO DE ESGOTAMENTO SANITARIO: ALTERNATIVAS PARA PERNAMBUCO

Resumo

Este estudo partiu do pressuposto de que o modelo tarifário aplicado ao serviço público de esgotamento sanitário pela Companhia Pernambucana de Saneamento no Estado carece de debate que atualize seus fundamentos os quais remontam à década de 1970. O objetivo geral da pesquisa foi propor alternativas de modelos tarifários aplicáveis ao serviço público de esgotamento sanitário com vistas ao incremento de aspectos sociais, econômicos e ambientais fundamentais para o desenvolvimento sustentável do saneamento básico em Pernambuco. Quanto aos fins, tratou-se de pesquisa exploratória. E, no que tange aos meios, um estudo de caso, com pesquisa documental e levantamento bibliográfico. Da análise resultaram três alternativas de modelos tarifários: Tarifa Binômia; Extinção ou alteração do volume mínimo de água tratada; e Base nos custos constituintes do processo de prestação do serviço. Concluiu-se que existem alternativas para atualizar os fundamentos de modelagem tarifária dos serviços de esgotamento em Pernambuco, notadamente pelo caráter de complementariedade dos modelos propostos, uma vez que é possível ocorrer a implementação concomitante das alternativas, o que pode favorecer um modelo tarifário consistente tecnicamente, com foco em desenvolvimento sustentável e com avanços que fortaleçam aspectos sociais, econômicos e ambientais da política pública de saneamento básico no Estado.

Palavras Chave

Regulação Econômica. Modelo Tarifário. Saneamento Básico. Esgotamento Sanitário.

Introdução/Objetivos

No que tange à qualidade de vida, o serviço público de saneamento básico desempenha um papel essencial para a população com importantes consequências em áreas como saúde, meio ambiente e desenvolvimento socioeconômico. Em sentido amplo, o saneamento abrange os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem urbana.

Em 2015 representantes dos 193 Estados-membros da Organização das Nações Unidas (ONU) reconheceram que a erradicação da pobreza em todas as suas formas e dimensões é o maior desafio global e um requisito indispensável para o desenvolvimento. A Agenda 2030 é um plano de ação global que indica 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) para erradicar a pobreza e promover vida digna para todos, dentro dos limites do planeta. Todos os ODS são integrados e indivisíveis, e mesclam, de forma equilibrada, as três dimensões do desenvolvimento sustentável: a econômica, a social e a ambiental. O Objetivo 6 (Assegurar a disponibilidade e a gestão sustentável da água e saneamento para todos) traz como parte de uma de suas metas alcançar até 2030 o acesso a saneamento e higiene adequados e equitativos para todos (NAÇÕES UNIDAS, 2021).

Em termos de saneamento básico, o Brasil ainda convive, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, com um déficit de 34,1 milhões de domicílios sem serviço de esgotamento sanitário, o que representa 49,9% do total. Na região Nordeste, conforme dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, 13,6 milhões de domicílios não possuíam o serviço em 2017, representando 74,6% do total da região (IBGE, 2020).

Diversas razões podem estar relacionadas ao déficit de serviço de esgotamento no País, entre elas: a disponibilidade de recursos para a expansão das redes de esgotamento, as dificuldades para execução dos investimentos, a ineficiência na gestão empresarial dos prestadores e a necessidade de equacionar questões político-institucionais (GALVÃO JUNIOR; PAGANINI, 2009; OLIVEIRA; SCAZUFCA; MARCATO, 2011).

A Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, reconhecida como o marco legal do setor de saneamento básico, trata das atividades de regulação como condição para a validade dos contratos e incluem a sua interpretação e a fixação de critérios para sua execução, por meio da edição de normas relativas a dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços (BRASIL, 2007).

Em 15 de julho de 2020 foi publicada a Lei Federal no 14.026 que atualiza o marco legal de 2007 com a finalidade de aprimorar as condições estruturais do saneamento básico no País. Destaca-se que o principal objetivo da nova lei é universalizar e qualificar a prestação dos serviços no setor de saneamento, e que a meta do Governo Federal é alcançar a universalização até 2033 garantindo que 99% da população brasileira tenha acesso à água potável e 90% a coleta e tratamento de esgotos. (BRASIL, 2020a).

Contextualizando a realidade de Pernambuco, o estado possui uma área territorial de 98.068 km2 e uma população estimada em 2021 de 9,7 milhões de habitantes dos quais 80% na área urbana. Em termos socioeconômicos, o rendimento nominal mensal domiciliar per capita em 2020 foi de R$ 897, valor que conferiu ao Estado a 20ª posição no ranking brasileiro. No tocante ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), dados de 2010, registram o valor de 0,673, atribuindo a 19ª posição no ranking nacional (IBGE, 2021).

O serviço público de saneamento básico no Estado é prestado pela Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) que opera em 173 dos 185 municípios do Estado. Conforme dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS, do Ministério do Desenvolvimento Regional, 28,3% do total de habitantes em Pernambuco estavam atendidos com coleta de esgoto em 2019, percentual em linha com a média da região Nordeste (28,3%) e abaixo dos 54,1% da média brasileira (BRASIL, 2020b).

A julgar pela dimensão da regulação econômica, um problema que justificou essa pesquisa diz respeito à necessidade de reflexão sobre o modelo tarifário aplicado pela Compesa que remonta ao Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) da década de 1970. Entendeu-se que o modelo tarifário vigente carece de debate que atualize seus fundamentos, tendo em vista que a tarifa tende a ser o elemento básico do processo de garantia do equilíbrio econômico-financeiro das empresas de prestação de serviço público (NOGUEIRA, CAVALCANTI, 1996).

Com base no problema de pesquisa, primeiramente realizou-se uma análise do modelo tarifário vigente para a Compesa em uma perspectiva de regulação econômica. Diante disso, o objetivo geral desta pesquisa foi propor alternativas teóricas de modelos tarifários aplicáveis ao serviço público de esgotamento sanitário com vistas ao incremento de aspectos sociais, econômicos e ambientais da política pública de saneamento básico em Pernambuco. Para alcançar esse objetivo, foram definidos os seguintes objetivos específicos: identificar na literatura especializada elementos para fundamentar o debate sobre modelos tarifários aplicáveis ao serviço público de esgotamento sanitário, e analisar as fontes documentais, legislação e normas, para compor um cenário técnico sobre modelos tarifários.

Metodologia

Esta pesquisa caracterizou-se quanto aos fins como Exploratória, uma vez que tem como primeira função proporcionar certa familiaridade com a temática. Quanto aos meios, tratou-se de um Estudo de Caso, com levantamento bibliográfico e pesquisa documental (TRIVIÑOS, 1987).

A pesquisa teve como início a leitura detalhada da literatura científica tanto do ponto de vista dos textos referentes ao tema central de investigação quanto aos temas específicos das áreas de conhecimento relacionadas, tais como: serviço público de esgotamento sanitário, regulação econômica e modelos tarifários.

Num segundo momento, realizou-se em conjunto com a revisão bibliográfica a identificação de modelos tarifários por meio da leitura de legislação e normas (fontes documentais) basilares para aprofundamento no tema da pesquisa.

Após a coleta dos dados, nas fontes bibliográfica e nas documentais, realizou-se leitura detalhada de cada item para identificar e relacionar elementos que atenderiam ao debate sobre modelos tarifários para o serviço de esgotamento sanitário à luz da regulação econômica. Assim, como última etapa desenvolveu-se uma análise reflexiva e interpretativa das informações selecionadas na coleta de dados, tendo em vista os dois objetivos específicos, da qual emergiram elementos que resultaram em contribuições para alcançar o objetivo geral da pesquisa.

Resultados e Discussão

A regulação econômica é definida como a ação do Estado que tem por finalidade a limitação dos graus de liberdade que os agentes econômicos possuem no seu processo de tomada de decisões (FIANI, 1998). A regulação de indústrias de infraestrutura envolve um amplo leque de objetivos, cabendo destacar: promoção da competição com correção de imperfeições do mercado, garantia da qualidade adequada do serviço e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da concessão (PINTO JUNIOR e SILVEIRA, 1999).

Inicialmente analisou-se a estrutura tarifária atual da Compesa para os serviços de esgotamento sanitário, verificando-se que suas tarifas estão relacionadas com o tipo de sistema disponibilizado para o usuário (convencional ou complexo; simplificado; dreno ou afastamento; prédio em construção) e ocorrem em função das tarifas cobradas para o serviço de abastecimento de água, variando de 30% a 100% do valor (Agência de Regulação de Pernambuco, 2019).

Os investimentos em infraestrutura realizados pela Compesa vinculam-se a uma tarifa média, visto que a Companhia presta seus serviços de forma regionalizada atendendo à maioria dos municípios com uniformidade de regulação dos serviços, inclusive de remuneração.

Do conjunto de documentos analisados e da literatura, resultou uma primeira alternativa para a Compesa: o modelo de Tarifa Binômia que é composto por uma parcela fixa e outra variável. Esse modelo de tarifas tem uma forma de precificação em que se cobra dos consumidores um valor de entrada para acesso ao sistema – parcela fixa, e um outro valor conforme a utilização do serviço - parcela variável (ANEEL, 2018).

Na sequência, verificou-se a existência de um valor mínimo obrigatório a ser pago associado ao volume de 10 metros cúbicos de água tratada, logo independente do usuário estar conectado ou não à rede de esgoto há cobrança pelo serviço de esgotamento sanitário.

Nesse sentido, uma segunda alternativa para o modelo tarifário vigente da Compesa seria a extinção ou redução do volume mínimo de água tratada que resultaria na redução do valor cobrado pelo serviço de esgotamento sanitário. Ocorreria a definição de faixas iniciais de consumo com volumes menores para água tratada, por exemplo 3 ou 5 metros cúbicos, sendo necessária a realização de estudo quantitativo para definição dessa faixa inicial.

Uma terceira alternativa que emergiu das reflexões realizadas ao longo da pesquisa teve relação com a interpretação realizada de conteúdo da Lei Federal no 14.026/2020 (BRASIL, 2020). Essa opção diz respeito a um modelo tarifário que contemple em sua concepção os custos relacionados às atividades que compõem o serviço de esgotamento efetivamente prestado pela Compesa a cada grupo de usuários. A proposição seria calcular tarifas baseadas nos custos que constituem as atividades, infraestruturas e instalações operacionais para cada etapa ou conjunto de etapas do processo (coleta, transporte, tratamento e disposição final dos dejetos).

Nessa alternativa, portanto, haveria uma distribuição mais equânime e transparente dos custos, com uma estrutura tarifária mais adequada e valores que melhor refletiriam a realidade de custos, um problema comum na cobrança dos serviços de saneamento que poderia ser de fato reduzido.

O debate realizado com o referencial teórico e a análise das fontes documentais possibilitou fundamentar e explicar as três alternativas de modelos tarifários que podem oferecer à agência de regulação, e aos gestores de políticas públicas, uma estrutura tarifária alinhada à necessidade de desenvolvimento sustentável que equilibre objetivos econômicos, sociais e ambientais.

Conclusão

Ante a relevância social, econômica e ambiental do serviço público de saneamento básico e a dimensão da regulação econômica com enfoque em tarifa, este estudo verificou que o modelo tarifário vigente para o serviço público de esgotamento sanitário em Pernambuco carece de um debate sobre soluções para atualização dos conceitos que o fundamentam. Nessa perspectiva, os resultados obtidos nessa pesquisa podem contribuir para a reflexão dos gestores de políticas públicas, dos reguladores e dos legisladores.

Diante desse cenário, os objetivos dessa pesquisa foram atingidos quando considerada a proposição efetuada de três modelos tarifários alternativos para o serviço de esgotamento sanitário em Pernambuco: 1- Modelo de Tarifa Binômia; 2- Modelo com extinção ou alteração do volume mínimo de água tratada (10 metros cúbicos) que resultaria na consequente redução do valor cobrado pelo serviço de esgotamento sanitário; e 3- Modelo de Tarifas baseadas nos custos que constituem as atividades, infraestruturas e instalações operacionais para cada etapa do processo de prestação do serviço de esgotamento sanitário (coleta, transporte, tratamento e disposição final dos dejetos).

Destaca-se o caráter de complementariedade dos modelos propostos uma vez que é possível ocorrer a implementação concomitante das alternativas, o que pode favorecer um modelo tarifário com bases técnicas, enfoque de desenvolvimento sustentável e melhorias que fortaleçam aspectos sociais, econômicos e ambientais da política pública de saneamento básico no Estado.

Como indicação para futuras pesquisas, um enfoque seria o desenvolvimento de estudos quantitativos que avaliem o nível de aderência de cada uma das três alternativas apresentadas nessa pesquisa ao perfil de consumo da base de usuários da Compesa. Além disso, considera-se importante realizar estudos que avaliem os impactos econômico-financeiros das possíveis mudanças na estrutura tarifária vigente da Companhia, caso ocorra a implementação de uma das alternativas ou do seu conjunto.

Referências Bibliográficas

AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DE PERNAMBUCO - Arpe. Resolução n° 88, de 05 de fevereiro de 2014. Dispõe sobre a Metodologia e os Procedimentos para a realização de Revisões Tarifárias e de Reajustes Anuais dos Serviços de Abastecimento de Água e de Coleta e Tratamento de Esgotos Sanitários do Estado de Pernambuco prestados pela Companhia Pernambucana de Saneamento. Diário Oficial do Estado de Pernambuco. Disponível em: https://bit.ly/2Wxlbfu. Acesso em: 30 jan. 2020.
______. Nota Técnica ARPE/DEF/CT nº 01/2014, de 28 de janeiro de 2014a. Disponível em: https://bit.ly/2CKh7ml. Acesso em: 30 jan. 2020.
______. Nota Técnica ARPE/DEF/CT nº 02/2018, de 21/03/2018. Disponível em: https://bit.ly/2WonUJp. Acesso em: 30 jan. 2020.
______. Resolução n° 147, de 12 de julho de 2019. Homologa o resultado da Revisão Tarifária Ordinária de 2019, referente aos Serviços de Abastecimento de Água e de Coleta e Tratamento de Esgotos Sanitários do Estado de Pernambuco prestados pela Companhia Pernambucana de Saneamento. Diário Oficial do Estado de Pernambuco. Disponível em: https://bit.ly/39aowYr. Acesso em: 20 jan. 2020.
AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL. Tarifa Binômia: Modelo Tarifário do Grupo B. Relatório de Análise de Impacto Regulatório nº 02/2018 - SGT/SRM/ANEEL. Brasília [DF]: ANEEL, 2018. Disponível em: https://bit.ly/3fBWY0B. Acesso em: 24 jun. 2020.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://bit.ly/3j8CmPD. Acesso em: 01 jul. 2020.
______. Lei n° 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e dá outras providências. Diário Oficial da União República Federativa do Brasil. Disponível em: https://bit.ly/1B2lBcg. Acesso em: 30 jan. 2020.
______. Decreto n° 7.217, de 21 de junho de 2010. Regulamenta a Lei n° 11.445, de 5 de janeiro de 2007 e dá outras providências. Diário Oficial da União República Federativa do Brasil. Disponível em: https://bit.ly/2FsdEZY. Acesso em: 30 jan. 2020.
______. Lei n° 14.026, de 15 de julho de 2020. Atualiza o marco legal do saneamento básico, altera a Lei no 11.445 e dá outras providências. Diário Oficial da União República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L14026.htm. Acesso em: 18 jul. 2020.
______. Novo Marco de Saneamento é sancionado e garante avanços para o País. Gov.br., Brasília [DF], 15 jul. 2020a, Notícias. Disponível em: https://bit.ly/2Cmrhd4. Acesso em: 18 jul. 2020.
______. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento. Ministério do Desenvolvimento Regional, Brasília [DF], 2020b. Disponível em: http://www.snis.gov.br/painel-informacoes-saneamento-brasil/web/painel-esgotamento-sanitario. Acesso em: 10 jul. 2021.
CÂMARA, J. A. Tarifa nas Concessões. São Paulo: Malheiros, 2009.
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual do Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
FIANI, R. Teoria da Regulação Econômica: estado atual e perspectivas futuras. 1998. Disponível em: https://bit.ly/3eFuBNv. Acesso em: 24 jun. 2020.
GALVÃO JUNIOR, A. de C.; PAGANINI, W. da S. Aspectos conceituais da regulação dos serviços de água e esgoto no Brasil. Revista de Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 14, n. 1, jan./mar. 2009.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE, 2021. Panorama de Pernambuco. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/pe/panorama. Acesso em: 13 out. 2021.
MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Fundamentos de metodologia científica. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
MELO, B. A. C.; TUROLLA, F. A. Modelos de regulação tarifária e a Lei no 11.445/2007: as alternativas possíveis. In: GALVÃO JR., A. de C.; MELO, A. J. M., MONTEIRO, M. A. Regulação do saneamento básico: Barueri [SP]: Manole, 2013. p. 125 – 165.
NOGUEIRA, J. R; CAVALCANTI. J. C. Determinação de tarifas em empresas de utilidade pública. RBE, Rio de Janeiro, v. 50, n. 3, jul./set, 1996.
OLIVEIRA, G.; SCAZUFCA, P.; MARCATO, F. S. Cenários e condições para a universalização do saneamento no Brasil – parte 1. Informações Fipe, jan. 2011.
NAÇÕES UNIDAS. Dia mundial do toalete. ONU News [on line]. Disponível em: https://news.un.org/pt/tags/dia-mundial-do-toalete. Acesso em: 13 out. 2021.
PERNAMBUCO. Decreto n° 18.251, de 21 de dezembro de 1994. Aprova o Regulamento Geral do Fornecimento de Água e da Coleta de Esgotos, realizadas pela Companhia Pernambucana de Saneamento. Diário Oficial do Estado de Pernambuco. Disponível em: https://bit.ly/2C989zr. Acesso em: 30 jan. 2020.
______. Lei no. 12.524, de 30 de dezembro de 2003. Altera e consolida as disposições da Lei nº 12.126, de 12 de dezembro de 2001, que cria a Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco - ARPE, e dá outras providências. Diário Oficial do Estado de Pernambuco. Disponível em: https://bit.ly/3h7Di4U. Acesso em: 30 jan. 2020.
PINTO JUNIOR H. Q.; SILVEIRA, J. P. Aspectos Teóricos de Regulação Econômica: controle de preços. Brasília: Agência Nacional do Petróleo, 1999. Disponível em: https://bit.ly/30gfKnD. Acesso em: 24 jun. 2020.
TRIVIÑOS, A. N. S. Introdução à pesquisa em ciências sociais: a pesquisa qualitativa em educação. São Paulo: Atlas, 1987.

Área

Saneamento básico, recursos hídricos