Dados do Trabalho

Título

PROPOSTA DE INDICADORES PARA AVALIAÇAO DE SUSTENTABILIDADE DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO

Resumo

O alcance da meta de universalização dos serviços de saneamento no Brasil depende em grande parte do fortalecimento da atuação regulatória. A recente reforma do marco legal do saneamento renova as esperanças com relação ao avanço setorial, trazendo a regulação como grande protagonista desta transformação. Em um contexto de escassez de recursos (naturais e financeiros), a expansão do acesso e a sustentabilidade do saneamento passam a ser indissociáveis e a atividade regulatória reitera sua posição de destaque, na medida em que apresenta os mecanismos capazes de incentivar o prestador a atingir esses dois objetivos. A sustentabilidade no saneamento é interpretada neste trabalho em quatro de suas dimensões: social, ambiental, econômica e infraestutural. Neste artigo são identificados mecanismos regulatórios adotados por uma amostra de reguladores brasileiros no incentivo ao alcance da sustentabilidade na prestação dos serviços de saneamento. Em seguida, com base em benchmarking internacional, são propostos indicadores para a fixação e acompanhamento de metas de sustentabilidade em cada uma das quatro dimensões consideradas. Espera-se por meio da proposição destes indicadores incentivar o controle regulatório neste aspecto, entendendo ser este um momento propício a esta discussão em função do novo papel atribuído à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) por força da Lei n° 14.026/2020, notadamente das normas de referências a serem editadas pela Agência.

Palavras Chave

sustentabilidade. regulação. incentivos regulatórios.

Introdução/Objetivos

A universalização do saneamento no Brasil é reconhecidamente um dos maiores desafios infraestruturais do país. O setor apresenta elevados déficits no atendimento aos serviços de água e esgoto, notadamente 16% da população não é abastecida por água encanada, enquanto pouco menos da metade da população (46%) não tem seu esgoto coletado (SNIS, 2020). Tais estatísticas evidenciam que o alcance da meta de universalização previsto para 2033 no Plano Nacional de Saneamento Básico demandará esforço conjunto de formuladores de políticas públicas, prestadores de serviços e reguladores. Com a recente promulgação do novo marco legal do saneamento (Lei n° 14.016/2020), orientada sobretudo para o fortalecimento da regulação, renovam-se as esperanças acerca do avanço setorial.
A regulação exerce diversos papéis na trajetória até a universalização dos serviços (GALVÃO JUNIOR e PAGANINI, 2009). Para além disso, a atividade regulatória encontra a sua disposição mecanismos, no âmbito da regulação por incentivos, capazes de estimular a sustentabilidade na prestação dos serviços. O conceito de sustentabilidade no saneamento vem ganhando popularidade como uma evolução do conceito de universalização, dentro de um contexto de escassez de recursos naturais e financeiros, como o atual. Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) refletem essa evolução, em especial o ODS 6 (ONU, 2015). Nesta ótica, o objetivo de universalização deixa de ser visto como apenas uma meta de expansão, passando-se a reconhecer a necessidade de expandir e manter no longo prazo a prestação de um serviço de qualidade – seja para o usuário, seja em termos ambientais. Neste trabalho, o conceito de sustentabilidade no saneamento é interpretado em quatro dimensões: (i) social, (ii) ambiental, (iii) econômica, e (iv) infraestrutural. Por esta perspectiva, o serviço de saneamento seria mantido no longo prazo desde que: (i) atendesse adequadamente à sociedade, (ii)prezasse pela economia de recursos a fim de garantir a disponibilidade de água, insumo fundamental para o setor, (iii) preservasse seu equilíbrio econômico-financeiro, e (iv) contasse com infraestrutura resiliente para o atendimento da demanda.
Cabe pontuar que de acordo com a literatura, outra dimensão relevante na avaliação da sustentabilidade da prestação de serviços é a governança corporativa. Neste trabalho, ela foi desconsiderada por envolver uma avaliação corporativa, não específica do setor de saneamento, e sim aplicável ao ambiente empresarial como um todo. Os autores pretendem incorporar a dimensão governança em pesquisas futuras.
Neste artigo objetiva-se inicialmente identificar por meio de uma amostra de quatro reguladores, os mecanismos regulatórios utilizados para incentivar a adoção de práticas sustentáveis pelos seus regulados. Em seguida, recomenda-se uma série de indicadores relacionados à prestação dos serviços de saneamento a serem acompanhados, por parte dos reguladores, no monitoramento acerca da sustentabilidade dos serviços - nas quatro categorias entendidas como sendo as dimensões de sustentabilidade no saneamento.
Pretende-se com a proposição dos indicadores de sustentabilidade, incentivar o controle regulatório neste aspecto, visto ser este ainda incipiente, apesar dos mecanismos disponíveis no âmbito da regulação por incentivos. Entende-se ser este um tema de notável relevância em função do novo papel atribuído à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) por força das alterações trazidas pela Lei n° 14.026/2020. Neste contexto, a ANA na sua esfera de competência poderá recomendar que os reguladores subnacionais se utilizem de mecanismos regulatórios para incentivar e monitorar a sustentabilidade na prestação dos serviços. Cabe pontuar que haverá oportunidade de debater este tema quando da elaboração das “diretrizes para metas progressivas de cobertura para água e esgoto e sistema de avaliação” a serem editadas, com consulta pública prévia, no segundo semestre de 2021, conforme programação da Agenda Regulatória da ANA (ANA, 2021).

Metodologia

A fim de diagnosticar os mecanismos regulatórios adotados no país para incentivo à sustentabilidade na prestação dos serviços, foram consultados os manuais de avaliação de desempenho da prestação dos serviços da Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal (ADASA) e Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará (ARCE), bem como os documentos relativos à 3ª revisão tarifária ordinária da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp), realizado pela Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (ARSESP), e da 2ª revisão tarifária periódica da Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA), realizada pela Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais (ARSAE-MG).
A escolha da amostra de reguladores se justifica pelo fato de os dois primeiros reguladores (ADASA e ARCE) serem os únicos no cenário nacional a apresentarem manuais dedicados à orientação quanto à avaliação de desempenho, no qual constam indicadores capazes de mensurar, inclusive, aspectos da sustentabilidade na prestação dos serviços de saneamento. Portanto, pretende-se identificar de que forma estes entes implementam sua avaliação de desempenho. Já os outros dois reguladores foram selecionados por possuírem relativa maturidade regulatória e, por esse motivo, terem seus procedimentos regulatórios detalhadamente documentados e disponíveis. Tanto a ARSESP quanto a ARSAE não possuem manuais específicos de orientação para avaliação dos serviços; portanto, objetiva-se identificar se ainda assim tais entes reguladores utilizam algum mecanismo de incentivo para a prestação de um serviço de qualidade por parte do regulador, buscando-se avaliar especificamente se alguma dimensão de sustentabilidade é considerada neste processo. A partir da amostra desses quatro reguladores, almeja-se reconhecer os mecanismos regulatórios preferencialmente adotados pelos entes reguladores de saneamento no Brasil.
Uma vez identificados alguns dos mecanismos regulatórios de incentivo, a proposição dos indicadores foi realizada por meio de benchmarking internacional. Foram selecionados reguladores e entidades internacionais, os quais conduzem avaliações robustas de desempenho dos seus prestadores de serviço, por meio de indicadores. Dentre eles destacam-se: a Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA); Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR); International Water Association (IWA); The International Benchmarking Network (IBNET); Water Services Association of Australia (WSAA); Office of Water (Ofwat) e American Water Works Association (AWWA). Além destes, utilizou-se como referência as duas agências nacionais que possuem seus próprios manuais orientativos, conforme já mencionado: ADASA e ARCE.
Construiu-se uma base de indicadores a partir da consulta aos reguladores mencionados, adotando-se o critério de frequência de utilização e aplicabilidade ao contexto brasileiro. Embora as métricas aqui selecionadas já sejam empregadas internacionalmente para medir o desempenho dos prestadores, entende-se que estas sejam capazes de medir a sustentabilidade em suas diversas dimensões. Portanto, propõe-se que elas: (i) sejam aplicadas pelos reguladores brasileiros para que os incentivos corretos sejam fornecidos aos prestadores, e (ii) preferencialmente sejam adotadas com viés de sustentabilidade, para fins de conscientização pública.

Resultados e Discussão

A dimensão social de sustentabilidade visa a avaliar se a prestadora atende aos usuários com qualidade e regularidade. Já a dimensão ambiental tem por finalidade avaliar o serviço prestado com relação a duas componentes: (i) uso eficiente de água e energia, e (ii) conformidade do manejo da água e esgoto.
A análise da dimensão econômica objetiva verificar se as receitas provenientes da prestação do serviço são suficientes para cobrir as suas despesas e para realizar os investimentos em melhorias e expansão da rede, visando a eficiência e continuidade do serviço prestado. Por fim, a dimensão infraesturutal avalia a infraestrutura disponível para a prestação dos serviços quanto a sua: (i) capacidade e robustez, e (ii) resiliência.
O trabalho completo conterá os indicadores propostos discriminados por dimensão de avaliação e por critério a ser avaliado, estando tais indicadores associados aos códigos das métricas que os inspiraram, conforme a base de dados consultada. Além disso, o trabalho completo contemplará o diagnóstico dos mecanismos regulatórios adotados pelos quatro reguladores brasileiros selecionados.

Conclusão

A utilização de indicadores compreende importante ferramenta regulatória para monitoramento da prestação dos serviços por parte dos reguladores, os quais na posição de mediadores dos interesses dos diversos stakeholders têm entre suas atribuições induzir, por meio de mecanismos regulatórios, comportamentos em seus regulados que garantam a expansão e qualidade dos serviços fornecidos à população. Em um contexto mais recente, a universalização do saneamento e a qualidade dos seus serviços foi sendo mesclada ao conceito de sustentabilidade, sob o entendimento de que a manutenção dos serviços de saneamento no longo prazo depende da economia de recursos naturais, financeiros e resiliência da infraestrutura.
Inspirando-se na avaliação conduzida por diversos reguladores/instituições internacionais de saneamento, propôs-se uma série de indicadores a serem utilizados pelos reguladores brasileiros no monitoramento da sustentabilidade dos prestadores de serviço. Como o conceito de sustentabilidade no setor de saneamento ainda não possui uma interpretação única, neste trabalho, optou-se por adotar uma abordagem que considera o saneamento nas dimensões social, econômica, ambiental e infraestrutural. A partir dos indicadores recomendados e dos mecanismos regulatórios de incentivo existentes, mas ainda pouco explorados, os reguladores poderão induzir os prestadores a se aproximar cada vez mais do alcance da meta da universalização, devendo a expansão dos serviços vir acompanhada de robustez suficiente que garanta a sua manutenção no longo prazo.

Referências Bibliográficas

ANA. Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico. Anexo da Resolução n° 64, de 01 de março de 2021. 2021. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/retificacao-307010471
GALVÃO JUNIOR, A. C.; PAGANINI, W. S. Aspectos conceituais da regulação dos serviços de água e esgoto no Brasil. Engenharia Sanitária e Ambiental, v. 14, n. 1, p. 79-88, 2009.
ONU. Organização das Nações Unidas. Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. 2015. Disponível em https://nacoesunidas.org/wp-content/uploads/2015/10/agenda2030-pt-br.pdf
SNIS. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento. Diagnósticos SNIS 2019 – 25° Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto. 2020.

Área

Saneamento básico, recursos hídricos